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发达国家就业培训政策的历史沿革与走向

发布时间:2019-07-30 23:41:50   浏览次数:100

发达国家就业培训政策的历史沿革与走向 失业问题是工业革命后随雇佣劳动而产生的复杂的社会经济现象,因其对经济发展、社会稳定的潜在破坏作用,促进就业一直都是各国政府政策的重点。就业政策涉及多个领域,包括国家宏观经济政策、社会福利政策、教育与培训政策等。从20世纪60年代开始,就业培训成为各国治理失业问题的一项重要措施,随着时代的更迭,就业培训政策的内涵不断发展与丰富。西方发达国家在“培训与就业”实践中所积累的经验和教训,对当前我国就业政策的制定和顺利实施,具有极其重要的借鉴价值。 政策研究始于20世纪60年代,政策科学的主要奠基人拉斯维尔(H.D.Lasswell)认为,政策研究包括所有“为政策”的研究以及有关政策和政策过程的研究①。本文统合了两种研究类型,通过对发达国家就业培训政策和政策过程的研究来达到为我国制定就业培训政策提供建议的目的。对发达国家就业培训政策沿革的研究遵循这样的思路:当时的政策环境,“指那些导致政策酝酿的先决条件和压力,包括很多经济、社会和政治因素”[1];政策的价值和观念基础;政策的内容以及对政策实施效果的评价。 一、二战前“前就业培训时期”的就业政策 (一)经济社会背景 失业在工业革命后随雇佣劳动而产生,20世纪30年代前的100多年时间里,西方经济理论把充分就业看成是一种常态,把失业视为暂时现象。尽管当时失业问题就已频频发生,但是均未引起政府和社会足够的重视,盲目相信失业问题可以通过市场调节自发解决。 1929年,席卷整个资本主义世界的严重经济危机爆发后,资本主义国家工业生产下降了44%,资本主义稳定发展的局面宣告结束。危机造成资本主义国家失业工人人数高达3000万,主要资本主义国家的失业率超过20%,美国在1933年失业率达24.9%②。失业者贫困交加,流离失所,资本主义经济危机使世界各种矛盾加剧,促使政府醒悟到必须高度重视并竭力解决失业问题。 (二)基于“自由主义”的政策导向 自由主义是西方自由资本主义时期的主流政治思想,以自由作为主要政治价值,强调保护个人思想自由、限制政府权利的运用、保护自由贸易等核心理念。在经济方面,亚当·斯密奠定的古典自由主义经济理论主导着这一时期的经济发展,各个资本主义国家都乐观地信奉“萨伊定律”,认为供给会自己创造需求,可以通过“看不见的手”自动调节。 根据萨伊定律和劳动力市场一般均衡理论,当时的就业理论坚持“市场化的就业机制”,在“工资率”这一“看不见的手”的指引下,借助劳动力市场,并通过劳动力的“自由流动”及“生存竞争”等来强制实现劳动力资源在各种不同用途之间进行最有效的分配,政府不需要加以干预③。 (三)尚未建立政府干预的就业政策 在“自由主义”理念的指引下,当时各发达国家政府没有建立主动干预的就业政策,仍坚持通过劳动力市场调节机制来调节就业。针对日益严重的失业问题,政府采取的主要对策是向无业或失业者提供“失业救济金”。如罗斯福政府于1933年5月颁布《联邦紧急救济法》,并成立了联邦紧急救济署(FERA),拨款5亿美元作为救济金,以“直接救济” 的方式救济失业者④。 随着失业问题及其引发的社会危机的逐渐加剧,主张自由放任的自由主义和古典经济学逐渐失去了政府和公众的信任,最终被主张国家干预的凯恩斯主义取代。 二、二战后至20世纪70年代“再就业培训时期”的就业政策 (一)经济社会背景 二战后,整个资本主义社会面临经济与社会的重建。一方面科技革命对西方经济发展产生有力推动,促进劳动力生产率的提高,开创新产业扩大国内外市场;另一方面资本主义国家对资本主义生产关系进行了自我调节,财政、金融扩张缓解了生产过剩危机,促进了战后资本主义经济的复苏和发展。从50年代中期到70年代中期大约20年的时间里,资本主义渡过了一个“黄金时代”,西方发达国家国民生产总值年均增长率高达5.5%⑤。 (二)以凯恩斯主义和福利国家为基石的政策导向 这一时期主导发达国家就业政策的理论基础有两个:凯恩斯主义强调国家干预经济,通过增加有效需求解决失业问题;福利国家理论主张通过社会福利制度改革,解决失业、贫困和社会不平等问题。 1.凯恩斯主义。通过1936年出版的《就业、利息和货币通论》,凯恩斯系统地阐述了“凯恩斯主义”的核心观点:以有效需求学说为基础的一套解释资本主义的经济均衡关系的新理论;提出以调节总需求为特色的一系列政策措施。基于此,凯恩斯认为失业现象主要是有效需求不足造成的,他主张国家干预经济,扩大政府开支,刺激资本家增加投资,以增加有效需求,从而解决失业问题⑥。 2.福利国家理论。上文已提及被称为“社会达尔文主义”的古典自由资本主义受到社会各个阶层的质疑,面临破产,福利国家理论回答了资本主义应该选择怎样的道路的问题。福利国家理论的前提是在肯定资本主义市场经济体制的前提下主张对资本主义加以调节,对市场机制引发的一些社会问题加以控制和矫正⑦。“福利国家”一词最早是由英国大主教威廉·坦普尔(W.Temple)提出来的,1942年的《贝弗里奇报告》正式采用“福利国家”的口号。20世纪50年代后期到70年代初期,是西方社会福利制度的鼎盛时期。福利国家理论的核心观点是市场经济存在许多缺陷,如经济危机、失业、贫困等现象,但只要政府实行充分就业、公平分配、社会福利等政策,就可以解决社会失业、贫困和不平等问题。 (三)就业政策开始关注培训的作用 依据凯恩斯主义和福利国家理论,这一时期发达国家制定的主要就业政策涉及以下内容:政府运用宏观经济政策来增加岗位需求,促进就业;积极实施人力政策,强化职业训练,提高就业人员素质,优化劳动力供给结构;建立福利国家,充分发挥失业保障制度在保障失业者利益和促进就业方面的积极作用;为社会弱势群体失业者提供“失业接济金”等。 经历第二次世界大战的浩劫,各国的经济不同程度地受到了破坏。一个普遍的认识是,培训可以使失业者重新走向工作岗位,继续为社会创造财富。这使得再就业培训逐渐成为促进就业的重要措施。英国政府于1964和1973年分别颁布了著名的《产业培训法》和《就业与培训法》,并相应成立了ITB(产业培训委员会)与MSC(劳动力服务委员会),强调通过培训提高人力资源水平,以适应产业调整所需的就业培训的变革需求。 (四)就业培训政策的关注点 这一时期就业培训政策的关注点主要包括:第一,完善本国的职业教育与培训体系,使之向更多的人群开放,建立更加灵活、开放的学习途径;第二,政府通过拨款、制定资格标准等方式干预培训;第三,政府通过各种途径鼓励企业参与到培训中,在经费分担、培训设计等方面鼓励企业参与。这一时期,再就业培训大发展,在解决各国失业问题上发挥了积极的作用。但是进入80年代,“失业——培训——找不到工作——再培训——仍找不到工作”的现象在西方国家越来越普遍,这不仅造成了培训资源的浪费,而且造成了失业人员自信心与参加再就业培训的热情下降。培训对于解决失业问题作用的有限性受到重视,就业培训来到了十字路口。 三、20世纪80年代“创业培训时期”的就业政策 (一)社会经济背景 20世纪70年代资本主义社会经济发展的速度逐渐放缓,1974年的“石油危机”把发达资本主义国家卷入经济衰退的漩涡,形成了西方经济史上前所未有的失业与通货膨胀并发的经济“滞胀”。大规模失业经常化,非周期性失业持续存在,失业规模不断扩大。据当时的统计数据,70年代发达国家的年失业人口达到1000万左右。大批失业人员流入社会,引发大量的社会问题。 (二)以新自由主义为基石的就业政策导向 产生于20世纪30年代,至70年代逐渐从边缘走向资本主义经济理论中心的新自由主义经济学是这一时期发达国家就业政策的重要理论支撑。新自由主义企图复兴传统自由主义,其基本理论观点是:主张自由经营,反对国家干预;提出“自然失业”理论,反对工会组织等⑧。 新自由主义提出“自然失业”的概念,认为当时的失业是产业结构变动引起的,与经济周期性波动无关。要降低“自然失业率”,一方面是改革失业保障制度,取消最低工资,发挥市场对劳动力价格的调节功能;另一方面要加强对失业者的培训机制,提供劳动力市场供求信息,加速劳动力流动⑨。 (三)以劳动就业供给管理为核心的就业政策 20世纪80年代,欧美等传统福利国家进行的劳动就业政策改革开始奉行新自由主义的劳动就业供给管理政策。政策的核心是,政府将促进就业的宏观需求管理转变为微观供给管理,通过减税刺激资本投入和劳动供给,以促进经济发展、增加就业;推行劳动力市场灵活化政策,减少政府和工会的过多干预。 (四)就业培训政策的新发展 新自由主义对这一时期就业培训政策的新发展产生重大影响: 第一,对风行于20世纪70年代的再就业培训进行了理性的思考,就业培训政策的制定深入到培训质量的保障和加强企业参与。如美国通过《职业培训合作法》,开始关注就业培训的有效性和企业的参与程度。 第二,创业培训是这一时期就业培训的新的发展方向,并取得了一定的效果。从20世纪70年代末开始,西方国家开始关注新兴的经济热点中小企业的发展,发现其不仅有力促进了经济的繁荣,而且还有利于解决失业和再就业问题。鼓励中小企业发展,鼓励创办新的中小企业成为这一时期许多政府积极推进的就业政策,创业培训成为这一时期就业培训的主要内容。“创业培训”在解决失业人员的就业问题上表现出的明显效果使得“创业培训”逐渐获得各国政府及联合国教科文组织、世界劳工组织、世界银行、国际教育署等国际组织的倡导与支持。20世纪80年代,法国经济遭遇萧条和产业结构调整,失业率高达20%左右,为解决这一问题,法国成立了“创业创办者援助与辅导中心”,帮助失业人员创办企业,经该中心培训的学员创办企业的成功率高达80%⑩。 但是这一时期,新自由主义导向下的就业政策存在劳工权益保障不力、贫富差距扩大等问题,进入20世纪90年代后西方国家的就业政策又出现向国家干预的不同程度的回归,努力在市场自发调节和国家干预之间寻找最佳的平衡点。 四、20世纪90年代积极就业政策阶段 (一)经济社会背景 自20世纪80年代后期开始,以信息技术为中心的高技术产业飞速发展,成为推动资本主义经济增长的主要动力,创新思想和技术是经济发展的关键因素。西方国家进入了新一轮的“福利制度改革”,对盛行于80年代的新自由主义进行反思,重新审视福利国家的理念。这一时期,西方发达国家失业规模大,失业率高,并呈现出非周期性的特征。据美国劳工部统计,1995年上半年,美国失业人数已从1990年的687万增加到767万;欧盟自从1992年以来,平均失业率一直在9.6%以上⑩。 (二)基于第三条道路的政策导向 进入90年代后,主导各国就业政策的是“第三条道路”理论,试图在国家干预与自由市场之间寻求“平衡”。“第三条道路”的主旨是建设现代化的福利社会,其改革的指导思想是:变消极福利为积极福利,“变匮乏为自主,变疾病为积极的健康,变无知为一生中不断持续的教育,变悲惨为幸福,变懒惰为创造。”[2]在就业政策方面,“第三条道路”理论强调“创造平等的机会”,推行积极的劳动力市场政策,以更多、更协调的改革来创造更多的就业机会。此外,主张要加大对教育和培训的投资,促使公民学习新技能,应对新挑战,真正变社会福利国家为社会投资国家。 (三)强调激活的积极就业政策 在这一时期,激活性(activation)劳动就业政策是西方国家劳动就业政策的基石和改革的方向。美国在1996年通过了《个人责任和工作机会法》,英国在1999年通过了《福利改革与养老金法案》,对各自的社会保障制度进行了重大而深入的改革。这些国家的改革方向是“从福利到工作”或“工作福利”,在保留社会保障基本功能的同时,恢复市场的激活机制,从简单地保护失业者转变为促进他们再就业。各国政府在继续实施就业培训与创业培训的同时,更多强调“促进就业”,鼓励和奖励失业者各种形式的“非正规就业”或“主动就业”。 (四)就业培训向多元化方向发展 各国的改革趋势是将培训与其他的就业改革措施结合起来,协同解决失业问题。就业培训也出现了更加多元化的发展方向,包括传统的再就业培训;配合创业辅助政策的创业培训;配合积极劳动就业政策的培训,以激活失业者并预防失业;基于促进职业生涯发展和终身学习理念的培训;针对青少年失业问题的专门培训等。 就业培训模式的改革呈现以下发展趋势: 第一,更加关注失业者的个体发展需求。传统的再就业培训政策因其强迫性而受到指责,培训的出发点是工作需要,根据工作的要求来进行训练,没有考虑失业者个体的兴趣、发展需求和潜力。随着经济技术发展对劳动者综合素质要求的提升以及终身学习需求的提出,就业培训更加关注失业者个体的需求和发展。 第二,培训内容出现加强失业人员核心能力培养的新发展,其目的是使年青人和从业人员不断提高就业能力,抵御工作不稳定带来的风险,以适应未来社会的发展和工作环境的变化。英国就业培训在这方面进行改革与实践。 第三,培训实施强调灵活性、开放性和个性化。在培训课程设计上,强调以模块或单元的方式进行;在时间安排上强调灵活、弹性;培训方法突破传统,强调创新、多样化和高效。 第四,培训辅以个别咨询和指导。向失业人员提供咨询和指导的做法已经被许多国家采纳。咨询与指导提供就业培训咨询、心理辅导、相关信息等。对于成人学习者而言,这是一个非常必要的过程,帮助他们重新对未来的生涯发展进行科学决策。 第五,设计更人性化的支持模式。为了减少失业人员接受培训的干扰,国外政府纷纷设计更加人性化的支持模式:其一,建立更完善的培训费用资助模式,涵盖学员的学习费用及相关的生活支出;其二,建立生活支持模式,如向这类学习者提供车票、照料小孩的补助和免费就餐券,以方便和吸引成人失业者完成培训。 五、战后发达国家就业培训政策的发展脉络及启示 (一)战后发达国家就业培训政策的发展脉络 自20世纪30年代失业危机总爆发,引发政府对制定就业政策的关注,发达国家就业政策的沿革经历了4个阶段:二战前“前就业培训时期”,“自由主义”理论是这一时期就业政策的理论基础,自由放任是这一时期就业政策的主要特征,培训并未引起政府的重视;二战后至70年代初“就业培训时期”,凯恩斯主义主导这一时期的就业政策,以国家宏观经济政策为主,政府开始重视就业培训,通过培训促进失业人员再就业;20世纪80年代“创业培训时期”,新自由主义理论成为新的主导理论,就业政策转向微观劳动力市场改革,培训被赋予创业培训的新内涵;20世纪90年代“多元化培训时期”,第三条道路获得政府青睐,就业政策有机整合宏观和微观两个层面,培训被赋予更多的内涵。纵览发达国家就业政策的沿革,我们可以发现宏观经济景气政策、微观劳动力市场政策、培训政策是主要的政策问题,不同时期的政策对这3个问题的回答各不棚同,二战后发达国家就业政策的走势见表1。 表1 二战后发达国家就业政策的发展走势

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